هيات عمومي ديوان عدالت اداري رسيدگي به شکايت کارشناسان مديريت و برنامه ريزي در خصوص انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي را در دستور کار خود قرار داد. به دنبال انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي در جلسه شوراي عالي اداري در مرداد ماه سال 86 جمعي از کارشناسان علوم مديريت و برنامه ريزي در اعتراض به تصميم دولت شکايتي را در مهرماه همان سال تسليم قوه قضائيه و از آن تاريخ تاکنون کارشناسان دو شکايت ديگر بر پرونده انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي اضافه کردند. شکايت دوم در بهمن ماه سال 86 در قالب نامه يي خطاب به سيدمحمود هاشمي شاهرودي رئيس وقت قوه قضائيه بيان شد و در سالگرد شکايت اول، شکوائيه جديدي به علي رازيني رئيس ديوان عدالت اداري در مردادماه سال 87 نوشته شد. پيگيري کارشناسان در مهرماه امسال جواب داد و ديوان از دولت خواست توضيحات و دفاعيه خود در مورد انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي را به هيات عمومي ديوان ارائه کند. دولت در قالب گزارشي از سوي سعيد تقدسيان قائم مقام معاونت حقوقي و پارلماني دولت مستندات خود را در خصوص انحلال سازمان ارائه کرد.
ادعا هاي دولت
دولت در گزارشي که به پنج فصل تقسيم شده به تشکيل سازمان و موسسات دولتي به موجب قانون اشاره و در ادامه مستندات و اختيارات دولت را ارائه کرده است. از نظر دولت قانونگذار براي تشکيل موسسه يا سازمان دولتي علاوه بر حکم کلي به طور خاص و جداگانه اجازه ايجاد هر سازمان را به دولت داده است. در ادامه اين دفاعيه با استناد به برخي قوانين اجازه انحلال و ادغام سازمان هاي دولتي را از آن دولت دانسته است.
نکته جالب در اين بخش استناد معاونت حقوقي و امور مجلس به تبصره 36 قانون بودجه سال 60 است، حال آنکه از آن از سال و تبصره تصويب شده 28 سال مي گذرد و آن تبصره براي سال 60 موضوعيت داشته نه براي سال 86 که دولت سازمان مديريت را منحل کرد. دولت مدعي است دولت مختار است هر دستگاهي را ايجاد يا منحل کند مگر دستگاه هايي که نام آنها در قانون اساسي آمده يا به امر امام خميني و رهبري شکل گرفته باشند. در فصل سوم دفاعيه دولت به طور کلي به مراحل و مستندات ايجاد و تغيير ساختار سازمان برنامه اشاره و نتيجه گيري شده که در گذشته اين تغييرات مورد تاييد شوراي نگهبان قرار گرفته است. درباره اصلاح ساختار سازمان برنامه و بودجه استان ها نيز دولت ادعا دارد طبق اصل 126 قانون اساسي که برنامه و بودجه را از وظايف رئيس جمهور مي داند، تصميم گيري در خصوص ساختار هاي سازماني دولت را نيز از آن رئيس دولت مي داند. در اين بخش باز هم به استناد بودجه هاي سنواتي (جزء الف بند 11 قانون بودجه) عنوان شده اصلاح ساختار و جايگاه ادارات کل نيازمند اخذ مجوز قانوني جداگانه نيست. در مجموع دولت با استناد به برخي تجربه هاي قبلي از ديوان خواستار رد شکايت کارشناسان شده است. اما آنچه دولت در قالب دفاعيه تهيه کرده از سوي کارشناسان در دفعات متعدد جواب داده شده است و با استناد به قوانين موجود بر موارد ادعايي خط بطلان کشيده شده است. اما پيش از پرداختن به جواب کارشناسان در خصوص تاکيد دولت بر اختيار انحلال يا ايجاد دستگاه هاي اجرايي يک نکته قابل يادآوري است و آن اينکه سازمان مديريت و برنامه ريزي يک دستگاه ستادي به حساب مي آيد و استناد دولت به اختيارات شوراي عالي اداري در برنامه سوم و چهارم اين سازمان را در بر نمي گيرد، بنا بر اين يک دستگاه ستادي را نمي توان بر اساس اين قانون منحل کرد.
دفاعيه کارشناسان
کارشناسان و نخبگان مديريت و برنامه ريزي که پس از سه سال پيگيري امروز چشم به راي ديوان عدالت اداري دوخته اند آخرين دفاعيه خود را به هيات عمومي ديوان در 10 محور ارسال کرده اند. نخبگان و کساني که دغدغه توسعه کشور را دارند بر اين باورند که قضات مستقل با در نظر گرفتن قانون و ضرورت هاي پيشرفت اتخاذ تصميم خواهند کرد. اما کارشناسان چه مي گويند.آنان با استناد به اصل 126 قانون اساسي يعني همان اصلي که دولت بر اساس آن سازمان را منحل کرده است مي گويند در قانون وظايف برنامه ريزي و بودجه بر عهده رئيس جمهور است و مي تواند آن را بر عهده ديگري بگذارد اما قانون با تاکيد بر کلمه ديگري اداره آن را متمرکز مد نظر داشته و با استناد به اين اصل مي توان اين نهادها را در زيرمجموعه وزارتخانه و سازمان هاي ديگر قرار داد. نکته ديگر بر اساس اصل 133 قانون اساسي بيان شده است. اين اصل بر تعداد وزيران و حدود اختيارات وزيران بر اساس قانون تاکيد دارد. قوانين موجود هيچ کدام وظيفه بودجه ريزي در استان ها يا مبادله موافقتنامه ها را به وزارت کشور واگذار نکرده است. با اين مقدمه کارشناسان اعتقاد دارند دستگاه هاي اداري کشوري يا در قانون اساسي تاييد شده اند يا تاسيس شده اند. در واقع نهادي مانند سازمان برنامه که وجود داشته در قانون اساسي تاييد شده و در برخي مراکز تصميم گيري عالي مانند شوراي عالي امنيت ملي از اين سازمان به عنوان يک عضو شورا نام برده شده. برخي نهادها نيز همانند وزارت اطلاعات و ديوان عدالت اداري بر اساس قانون اساسي تاييد شده اند. بنابراين چون در قانون اساسي براي سازمان برنامه مسووليت هايي مشخص شده نمي توان آن را منحل کرد. با اين ملاحظه بايد گفت ادغام و انحلال دستگاه هايي که مستند به قانون ايجاد شده يا مي شوند صرفاً بر عهده قانونگذار است و مجلس شوراي اسلامي چنين اختياري ندارد که بتواند اختيارات قانونگذاري را به مرجع ديگري واگذار کند.
سازمان هاي «برنامه و بودجه» و «امور اداري و استخدامي کشور» در زمان اصلاح قانون اساسي سال 1368 مستند به اصل 126 مورد تاييد قرار گرفته و انحلال و حذف آنها از مجموعه ساختار اداري کشور صرفاً با اصلاح اين اصل قانون اساسي امکان پذير است و همچنين حذف مسوول امور برنامه و بودجه از اعضاي شوراي عالي امنيت ملي موضوع اصل 176. حتي اگر بپذيريم شوراي عالي اداري اختيار قانونگذاري داشته باشد (زيرا ادغام و انحلال يعني تغيير و اصلاح قانون) و اين اختيار توسط مجلس شوراي اسلامي به آن واگذار شده باشد، نه تنها اين شورا (شوراي عالي اداري) بلکه مجلس شوراي اسلامي هم نمي تواند قانون اساسي را اصلاح کند. اصلاح و بازنگري در قانون اساسي صرفاً به ترتيبي که در اصل 177 آمده،امکان پذير است. جزء (1) بند «ب» وظايف و اختيارات شوراي عالي اداري مستند به ماده (2) قانون اصلاح مواد (139) و (154) قانون برنامه چهارم توسعه مصوب 22/3/1386 لغو و تبصره يي به شرح زير به ذيل ماده (139) الحاق شده است. هرگونه ادغام و انحلال وزارتخانه ها و موسسات، و شرکت هاي دولتي و نهادها و موسسات عمومي غيردولتي که به موجب قانون ايجاد شده يا مي شوند، صرفاً با تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد بود. در حالي که شوراي عالي اداري بعد از اين مصوبه (4/24/1386) اقدام به انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور کرده است. بر اساس فراز آخر بند «ج» ماده (139) قانون برنامه چهارم توسعه، تغيير يا ادغام واحدهاي استاني که به موجب قانون ايجاد شده با تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد بود. بنابراين انحلال و ادغام سازمان مديريت و برنامه ريزي استان ها بر اساس نامه هاي رئيس جمهور موجه نبوده و اين اقدام خارج از اختيارات قانوني انجام پذيرفته است. پس از انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور موضوع مصوبه مورخ 18/4/1386 شوراي عالي اداري علاوه بر اينکه براي اين سازمان در قانون برنامه چهارم توسعه وظايف سنگيني پيش بيني شده است هر ساله در قانون بودجه سنواتي براي اين سازمان ماموريت هايي پيش بيني شده، به اين معنا که از نظر قانونگذار اين سازمان کماکان وجود دارد.
ديواني با نام عدالت
از قرار اطلاع دوشنبه اين هفته قضات ديوان در هيات عمومي در خصوص انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي تصميم گيري خواهند کرد. يکي از وظايف اين هيات بررسي مصوبات قوه مجريه و تطبيق آن با قوانين عادي و در صورت احراز تعارض، ابطال آن مقررات و مصوبات است. در صورت ابطال مصوبه شوراي عالي اداري دولت موظف به احياي سازمان برنامه است؛ نهادي که در 60 سال گذشته سهم ارزنده يي در عمران و آباداني کشور داشته و نبود اين نهاد در چند سال گذشته نتايج نا مطلوبي براي توسعه کشور داشته است. متمم هاي پي در پي بودجه که بر تورم کشور افزود و از هم گسيختگي نظام اداري مي تواند شاهدي بر آثار منفي اين نهاد باشد. براي نمونه دولت طبق آيين نامه داخلي مجلس بايد تا نيمه آذر بودجه سال آينده را به مجلس تقديم کند. اين در حالي است که برنامه پنجم توسعه هنوز به مجلس ارائه نشده و بودجه سال آينده بايد بر اساس اين برنامه تنظيم شود. به نظر مي رسد در صورت ارائه برنامه پنجم تا پايان آبان مجلس براي بررسي و تصويب نقشه راه پنج سال آينده کشور حداقل دو ماه زمان مي خواهد. به اين ترتيب بودجه سال 89 در بهترين حالت نيمه اول بهمن به مجلس خواهد رفت و براي تصويب اين سند نيز مجلس کمتر از دو ماه زمان دارد. آيا چهار ماه زمان براي بررسي دو سند کلان کشور کافي است و آيا بررسي و تصويب عجولانه آن به روند توسعه کمک مي کند. حال آنکه در فرآيند اجرايي شدن برنامه چهارم، دولت برنامه را 10 ماه قبل از اتمام سال پاياني برنامه سوم به مجلس تقديم کرد اما در اين دوره که سازمان برنامه وجود ندارد هنوز برنامه پنجم به مجلس ارائه نشده است. آيا اين دو تجربه مويد ضرورت وجود سازمان برنامه نيست؟ قضات عادل ديوان خود قضاوت کنند.
ادعا هاي دولت
دولت در گزارشي که به پنج فصل تقسيم شده به تشکيل سازمان و موسسات دولتي به موجب قانون اشاره و در ادامه مستندات و اختيارات دولت را ارائه کرده است. از نظر دولت قانونگذار براي تشکيل موسسه يا سازمان دولتي علاوه بر حکم کلي به طور خاص و جداگانه اجازه ايجاد هر سازمان را به دولت داده است. در ادامه اين دفاعيه با استناد به برخي قوانين اجازه انحلال و ادغام سازمان هاي دولتي را از آن دولت دانسته است.
نکته جالب در اين بخش استناد معاونت حقوقي و امور مجلس به تبصره 36 قانون بودجه سال 60 است، حال آنکه از آن از سال و تبصره تصويب شده 28 سال مي گذرد و آن تبصره براي سال 60 موضوعيت داشته نه براي سال 86 که دولت سازمان مديريت را منحل کرد. دولت مدعي است دولت مختار است هر دستگاهي را ايجاد يا منحل کند مگر دستگاه هايي که نام آنها در قانون اساسي آمده يا به امر امام خميني و رهبري شکل گرفته باشند. در فصل سوم دفاعيه دولت به طور کلي به مراحل و مستندات ايجاد و تغيير ساختار سازمان برنامه اشاره و نتيجه گيري شده که در گذشته اين تغييرات مورد تاييد شوراي نگهبان قرار گرفته است. درباره اصلاح ساختار سازمان برنامه و بودجه استان ها نيز دولت ادعا دارد طبق اصل 126 قانون اساسي که برنامه و بودجه را از وظايف رئيس جمهور مي داند، تصميم گيري در خصوص ساختار هاي سازماني دولت را نيز از آن رئيس دولت مي داند. در اين بخش باز هم به استناد بودجه هاي سنواتي (جزء الف بند 11 قانون بودجه) عنوان شده اصلاح ساختار و جايگاه ادارات کل نيازمند اخذ مجوز قانوني جداگانه نيست. در مجموع دولت با استناد به برخي تجربه هاي قبلي از ديوان خواستار رد شکايت کارشناسان شده است. اما آنچه دولت در قالب دفاعيه تهيه کرده از سوي کارشناسان در دفعات متعدد جواب داده شده است و با استناد به قوانين موجود بر موارد ادعايي خط بطلان کشيده شده است. اما پيش از پرداختن به جواب کارشناسان در خصوص تاکيد دولت بر اختيار انحلال يا ايجاد دستگاه هاي اجرايي يک نکته قابل يادآوري است و آن اينکه سازمان مديريت و برنامه ريزي يک دستگاه ستادي به حساب مي آيد و استناد دولت به اختيارات شوراي عالي اداري در برنامه سوم و چهارم اين سازمان را در بر نمي گيرد، بنا بر اين يک دستگاه ستادي را نمي توان بر اساس اين قانون منحل کرد.
دفاعيه کارشناسان
کارشناسان و نخبگان مديريت و برنامه ريزي که پس از سه سال پيگيري امروز چشم به راي ديوان عدالت اداري دوخته اند آخرين دفاعيه خود را به هيات عمومي ديوان در 10 محور ارسال کرده اند. نخبگان و کساني که دغدغه توسعه کشور را دارند بر اين باورند که قضات مستقل با در نظر گرفتن قانون و ضرورت هاي پيشرفت اتخاذ تصميم خواهند کرد. اما کارشناسان چه مي گويند.آنان با استناد به اصل 126 قانون اساسي يعني همان اصلي که دولت بر اساس آن سازمان را منحل کرده است مي گويند در قانون وظايف برنامه ريزي و بودجه بر عهده رئيس جمهور است و مي تواند آن را بر عهده ديگري بگذارد اما قانون با تاکيد بر کلمه ديگري اداره آن را متمرکز مد نظر داشته و با استناد به اين اصل مي توان اين نهادها را در زيرمجموعه وزارتخانه و سازمان هاي ديگر قرار داد. نکته ديگر بر اساس اصل 133 قانون اساسي بيان شده است. اين اصل بر تعداد وزيران و حدود اختيارات وزيران بر اساس قانون تاکيد دارد. قوانين موجود هيچ کدام وظيفه بودجه ريزي در استان ها يا مبادله موافقتنامه ها را به وزارت کشور واگذار نکرده است. با اين مقدمه کارشناسان اعتقاد دارند دستگاه هاي اداري کشوري يا در قانون اساسي تاييد شده اند يا تاسيس شده اند. در واقع نهادي مانند سازمان برنامه که وجود داشته در قانون اساسي تاييد شده و در برخي مراکز تصميم گيري عالي مانند شوراي عالي امنيت ملي از اين سازمان به عنوان يک عضو شورا نام برده شده. برخي نهادها نيز همانند وزارت اطلاعات و ديوان عدالت اداري بر اساس قانون اساسي تاييد شده اند. بنابراين چون در قانون اساسي براي سازمان برنامه مسووليت هايي مشخص شده نمي توان آن را منحل کرد. با اين ملاحظه بايد گفت ادغام و انحلال دستگاه هايي که مستند به قانون ايجاد شده يا مي شوند صرفاً بر عهده قانونگذار است و مجلس شوراي اسلامي چنين اختياري ندارد که بتواند اختيارات قانونگذاري را به مرجع ديگري واگذار کند.
سازمان هاي «برنامه و بودجه» و «امور اداري و استخدامي کشور» در زمان اصلاح قانون اساسي سال 1368 مستند به اصل 126 مورد تاييد قرار گرفته و انحلال و حذف آنها از مجموعه ساختار اداري کشور صرفاً با اصلاح اين اصل قانون اساسي امکان پذير است و همچنين حذف مسوول امور برنامه و بودجه از اعضاي شوراي عالي امنيت ملي موضوع اصل 176. حتي اگر بپذيريم شوراي عالي اداري اختيار قانونگذاري داشته باشد (زيرا ادغام و انحلال يعني تغيير و اصلاح قانون) و اين اختيار توسط مجلس شوراي اسلامي به آن واگذار شده باشد، نه تنها اين شورا (شوراي عالي اداري) بلکه مجلس شوراي اسلامي هم نمي تواند قانون اساسي را اصلاح کند. اصلاح و بازنگري در قانون اساسي صرفاً به ترتيبي که در اصل 177 آمده،امکان پذير است. جزء (1) بند «ب» وظايف و اختيارات شوراي عالي اداري مستند به ماده (2) قانون اصلاح مواد (139) و (154) قانون برنامه چهارم توسعه مصوب 22/3/1386 لغو و تبصره يي به شرح زير به ذيل ماده (139) الحاق شده است. هرگونه ادغام و انحلال وزارتخانه ها و موسسات، و شرکت هاي دولتي و نهادها و موسسات عمومي غيردولتي که به موجب قانون ايجاد شده يا مي شوند، صرفاً با تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد بود. در حالي که شوراي عالي اداري بعد از اين مصوبه (4/24/1386) اقدام به انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور کرده است. بر اساس فراز آخر بند «ج» ماده (139) قانون برنامه چهارم توسعه، تغيير يا ادغام واحدهاي استاني که به موجب قانون ايجاد شده با تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد بود. بنابراين انحلال و ادغام سازمان مديريت و برنامه ريزي استان ها بر اساس نامه هاي رئيس جمهور موجه نبوده و اين اقدام خارج از اختيارات قانوني انجام پذيرفته است. پس از انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور موضوع مصوبه مورخ 18/4/1386 شوراي عالي اداري علاوه بر اينکه براي اين سازمان در قانون برنامه چهارم توسعه وظايف سنگيني پيش بيني شده است هر ساله در قانون بودجه سنواتي براي اين سازمان ماموريت هايي پيش بيني شده، به اين معنا که از نظر قانونگذار اين سازمان کماکان وجود دارد.
ديواني با نام عدالت
از قرار اطلاع دوشنبه اين هفته قضات ديوان در هيات عمومي در خصوص انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي تصميم گيري خواهند کرد. يکي از وظايف اين هيات بررسي مصوبات قوه مجريه و تطبيق آن با قوانين عادي و در صورت احراز تعارض، ابطال آن مقررات و مصوبات است. در صورت ابطال مصوبه شوراي عالي اداري دولت موظف به احياي سازمان برنامه است؛ نهادي که در 60 سال گذشته سهم ارزنده يي در عمران و آباداني کشور داشته و نبود اين نهاد در چند سال گذشته نتايج نا مطلوبي براي توسعه کشور داشته است. متمم هاي پي در پي بودجه که بر تورم کشور افزود و از هم گسيختگي نظام اداري مي تواند شاهدي بر آثار منفي اين نهاد باشد. براي نمونه دولت طبق آيين نامه داخلي مجلس بايد تا نيمه آذر بودجه سال آينده را به مجلس تقديم کند. اين در حالي است که برنامه پنجم توسعه هنوز به مجلس ارائه نشده و بودجه سال آينده بايد بر اساس اين برنامه تنظيم شود. به نظر مي رسد در صورت ارائه برنامه پنجم تا پايان آبان مجلس براي بررسي و تصويب نقشه راه پنج سال آينده کشور حداقل دو ماه زمان مي خواهد. به اين ترتيب بودجه سال 89 در بهترين حالت نيمه اول بهمن به مجلس خواهد رفت و براي تصويب اين سند نيز مجلس کمتر از دو ماه زمان دارد. آيا چهار ماه زمان براي بررسي دو سند کلان کشور کافي است و آيا بررسي و تصويب عجولانه آن به روند توسعه کمک مي کند. حال آنکه در فرآيند اجرايي شدن برنامه چهارم، دولت برنامه را 10 ماه قبل از اتمام سال پاياني برنامه سوم به مجلس تقديم کرد اما در اين دوره که سازمان برنامه وجود ندارد هنوز برنامه پنجم به مجلس ارائه نشده است. آيا اين دو تجربه مويد ضرورت وجود سازمان برنامه نيست؟ قضات عادل ديوان خود قضاوت کنند.